当前位置: 首页 > 司法调研 > 审判研讨
【司法统计分析报告】民事检察建议实效性研究
  发布时间:2018-05-04 08:47:29 打印 字号: | |

民事检察建议实效性研究

要:民事检察建议是落实检察监督权的重要手段,但是从实践反馈的数据信息来看,民事检察建议的实效性并不乐观。从法院的角度出发,对民事检察建议实效性开展研究,有助于增强其实效性,并将该制度落到实处。本文以民事检察建议的实效性为课题,把吉林市两级法院近三年民事检察建议案件具体数据作为实证分析研究,从法院的角度提出一些实际操作中出现的问题和解决方案,从而能更好的发挥民事检察建议的作用。

关键词:民事检察建议 实证研究 实效性

民事检察建议作为民事检察监督权行使的一种重要方式,有其独具的灵活性、高效性和柔和性,在司法实践中被广泛采纳和应用。与抗诉相比,民事检察建议有更大的适用范围。我国的民事检察建议制度规定了检察机关民事检察建议权,在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中对法院受理检察机关民事检察建议的条件做了规定,也对法院收到民事检察建议后的审查组织和审查期限做了明确规定,但是法检两家关于民事检察建议具体实施程序方面的衔接、相关的细化措施还不完善,目前吉林省对于民事检察建议制度的重视比较超前,在省高院和省高检的共同努力下,相关实施细则正在逐步完善中,所以察建议制度的分析和研究还十分重要。

一、民事检察建议实效性概述

民事检察建议实效性,是指民事检察建议在司法实践过程中的具体适用情况和实际取得的法律效果。民事检察建议的实效性主要包含以下四个方面:一、民事检察建议制发具体数量;二、民事检察建议的实际采纳情况;三、民事检察建议未被采纳具体原因;四、民事检察建议对司法实践的实际效果。首先,民事检察建议适用案件的具体数量是具体实施范围的直观体现,需要有大量的真实案例可供分析;其次,民事检察建议的反馈是该项法律制度实施现状的实际体现,如果大量的民事检察建议被发出,无论该建议被采纳还是没有采纳都是可供研究的,都能反映出民事检察建议案件实效性。再次,民事检察建议提出,是否具体实现了该制度解决社会问题的责任和使命,是否对司法实践实现更深的影响,例如缓解因抗诉产生的法院和检察院的对立;是否提高了司法效率,节约了司法成本,都是民事检察建议对司法实践的实际效果进行考量。以上都应当是对该项法律制度实效性进行衡量的标准。通过对这几个方面进行数据收集和分析对比,有助于衡量民事检察建议的实效性。

二、以吉林市两级法院近三年数据为例,对民事检察建议实效性对比分析

(一)吉林地区两级法院受理民事检察建议情况

1、情况简介

从法院受理数量来看, 2014年吉林地区共受理民事检察建议案件291件,其中再审民事检察建议案件81件、执行民事检察建议案件73件,其他民事检察建议案件137件。2015年吉林地区共受理民事检察建议案件96件,其中再审民事检察建议案件31件、执行民事检察建议案件37件,其他民事检察建议案件28件。2016年吉林地区共受理民事检察建议案件50件,其中再审民事检察建议案件16件、执行民事检察建议案件10件,其他民事检察建议案件24件。

从民事检察建议案件程序启动情况来看,2014年吉林地区受理的291件民事检察建议案件中,依当事人申请提出民事检察建议的案件为33件,检察机关依职权提出民事检察建议案件为258件。2015年吉林地区受理的96件民事检察建议案件中,依当事人申请提出民事检察建议的案件为14件,检察机关依职权提出民事检察建议案件为82件。2016年吉林地区受理的50件民事检察建议案件中,依当事人申请提出民事检察建议的案件为23件,检察机关依职权提出民事检察建议案件为27件。值得注意的是吉林地区依职权提出民事检察建议案件的比例远高于依当事人申请提出民事检察建议案件的比例,这与吉林省其他地区“以当事人申请提出民事检察建议为主,以依职权提出民事检察建议为辅”的情况不同。

从是否经过审委会研究讨论方面看,2014年291件民事检察建议案件中,经检委会研究做出民事检察建议案件178件,未经检委会做出再审民事检察建议案件113件。对于法院办结的民事检察建议案件中,仅有73件是经过法院审委会研究决定做出的不予再审或者进再审的决定。2015年96件民事检察建议案件中,经检委会研究做出民事检察建议案件74件,未经检委会做出再审民事检察建议案件22件。对于法院办结的民事检察建议案件中,有75件是经过法院审委会研究决定做出的不予再审或者进再审的决定。与2014年相比比例明显上升。2016年民事检察建议案件则均经过检委会讨论做出,法院回函也均经过审委会讨论做出。

从建议内容方面看,民事检察建议的内容多以程序错误为主,以2014年执行民事检察建议为例:主要有督促执行30件,送达程序违法17件,裁定终结执行的执结方式违法10件,无证据证明被执行人无可供执行的财产、也未因此中止执行、也未送达中止执行文书9件,执行裁定书适用法律错误2件,重复执行1件,处理执行款违反国家财经管理制度1件,违法截留执行款1件,追加被执行人有误1件,代理人不符合申请主体资格的情况下,主张诉讼权益,执行程序与法律规定相违背1件。2014年检察机关通过非诉讼程序监督的案件占到了2/3,通过诉讼程序监督的案件仅占1/3。而2015年检察机关通过诉讼程序监督的案件与通过非诉讼程序监督的案件比例相当,且四类案件占比差距不大。

2、呈现特点分析

民事检察建议案件数量逐年下降,各类民事检察建议案件比例不均衡。在民事检察建议案件运行初期,各种矛盾都较为集中。首先是法检两家民事检察建议案件数据仍有出入,主要原因是民事检察建议案件未归口审查,立案程序不规范,导致部分案件信息不准确。二是再审民事检察建议案件存在不经检委会讨论即发出民事检察建议情况,法院个别存在不经过审委会回函情况。三是存在当事人没有申请再审即向检察院申请检察监督的情况以及检察院对已经生效的民事调解书进行民事检察建议的情况。四是针对一份民事检察建议书,检察机关对建议的事由不明确,个别民事检察建议案件对于再审民事检察建议还是一般工作建议没有明确表述。

另外,民事检察建议的内容多以程序性错误和文字性错误为主,而针对实体性问题提出的民事检察建议明显偏少,这说明目前民事检察建议的实质内容还是停留在程序建议层次。当然,程序类型的错误和文字累等错误也是民事检察建议工作的重要组成部分,对法院规范诉讼程序、完善法律文书的制作起到监督和促进作用。但是在对程序性错误重视的同时,对实体内容的监督较少,那么民事检察建议制度也只是完成了程序和文字方面的初级任务,没能对法律的理解和适用发挥应有的效果,不能在深层次发挥法律监督的职能。

检察机关在探索各种监督途径的同时,更侧重于通过非诉讼程序监督案件,原因主要有以下几点:一是因为执行民事检察建议和其他民事检察建议是民事诉讼法新纳入的内容,有大量的监督需求;二是因为通过非诉讼程序监督案件便捷、采纳率高,容易形成增长点。2015年检察机关的监督工作进一步规范化,监督方式逐渐回归传统的诉讼监督方式,并推动四种监督方式均衡发展。

3、吉林地区改进现状

2016年以来,吉林地区各法院对案件进口严格把关,对于检察机关依职权提出抗诉、民事检察建议案件,能够严格把握依职权案件的属性,对于不符合要求的案件积极与检察机关沟通,大多数的案件都能够做到认真审查,严把立案关。但是也存在不足,主要是在对于当事人申请的民事检察建议案件,没有对当事人是否申请过再审进行审查,直接立案;另外也存在个别法院与检察院沟通不顺利的情况。针对以上情况,做好检察监督案件的审查工作尤为重要,加大对于当事人是否申请过再审事由的审查,坚持对依职权案件属性的审查,做到严格把关,积极与检察机关保持沟通,做好检察监督案件的立案以及审理工作。

(二)民事检察建议实际采纳情况

1、情况简介

如果发出的民事检察建议不能得到有效的反馈,致使民事检察建议书成为一种摆设,那么这种实施对该制度没有任何实际意义,也无法取得良好的实际效果,民事检察建议的实效性也无从保证。

2014年已审结的民事检察建议案件中,民事检察建议被采纳率为87%。再审民事检察建议进入再审程序42件,不予再审32件;执行民事检察建议采纳69件,不予采纳1件;其他民事检察建议采纳130件,不予采纳3件。2015年已审结的民事检察建议案件中,民事检察建议被采纳率为61%。再审民事检察建议进入再审程序10件,不予再审20件;执行民事检察建议采纳28件,不予采纳9件;其他民事检察建议采纳20件,不予采纳8件。2016年已审结的民事检察建议案件中,民事检察建议被采纳率为72%。再审民事检察建议进入再审程序5件,不予再审10件;执行民事检察建议采纳10件,不予采纳0件;其他民事检察建议采纳20件,不予采纳3件。

2、呈现特点分析

以上数据可以看出,民事检察建议的实质采纳率尚可,但是并不均衡。执行民事检察建议和其他民事检察建议的采纳率要明显高于再审检擦建议的采纳率,主要原因在于:一是由于检察机关提出的多数民事检察建议把握问题准确,能切中要害,确实指出了法院工作中客观存在的问题;二是存在部分法院自查不彻底,对待检察机关提出的民事检察建议不够严肃的问题。主要体现在无论检察机关指出的问题是否存在,都一揽子回复“确实存在问题,已经更正”,却没有对存在的问题进行自查和剖析,也没有体现更正的具体措施;三是法院配合检察系统考评,法检两院在民事检察建议回复上达成默契的情况在一定程度上存在。

在民事检察建议制度运行初期,由于涉及到年度考核等原因,办案人员为了考核加分,使得民事检擦建议在运行初期成为一种法检两家相互示好的“友情制度”,其中就出现过将几十件串案同时提出民事检察建议,同时进行回函的情况,也有过同一个案件,分别针对不同问题分开发送民事检察建议的情况,这种不以实际出发,人为的提高民事检察建议的案件数量和采纳率的做法,实际上并没有提高民事检察建议的实效性,当然,对于民事检察建议案件的回函工作,法院也是在逐步学习中,有的法院对再审民事检察建议不做审查,全部进入再审程序,根本上还是对再审民事检察建议案件的性质认识存在错误,导致大量再审民事检察建议案件在进入再审后维持原判,浪费了司法资源,这样只会导致民事检察建议案件的采纳率畸高,对于民事检察建议实效性没有任何实质性的影响。有的法院对待民事检察建议的态度并不积极,要么置之不理、超期回复,要么只是简单的回复。这些在民事检察建议制度运行初期出现的问题都导致该项制度在运行过程中并没有得应有的效果。

3、民事检察建议未被采纳原因分析

一是检察机关提出的建议没有法定依据。如个别执行民事检察建议以当事人申请再审、可能和解或信访原因建议暂缓执行。

二是检察机关提出民事检察建议没有经过必要的调查。检察机关对于提抗把握不大、非常规案件、不符合检察监督条件的案件,倾向于选择再审民事检察建议的方式监督。因此导致检察机关提出再审民事检察建议的案件质量与提出抗诉的案件质量存在一定差距。例如未对案件是否存在扣除、延长审限的法定事由进行调查,仅从立案时间进行推算,便以超法定期限为由提出民事检察建议;未经精确计算,便以调解书确认的利息超过银行同类贷款利率四倍为由提出民事检察建议;对于法院要求当事人限期补正立案材料的,以法院应立案而不立案提出民事检察建议;

三是法检两院对部分法律适用问题存在不同认识。如在被执行人无可供执行的财产的情况下,应当中止执行还是终结本次执行的问题。

(三)民事检察建议对司法实践的实际效果

因为通过民事检察建议程序监督案件相对于抗诉程序的复杂性和长时间性更便捷、采纳率高,容易形成增长点,且执行民事检察建议和其他民事检察建议是民事诉讼法新纳入的内容,有大量的监督需求,所以民事检察建议具有很大的优势,该项制度符合了节约司法成本、提高司法效率的初衷。但是因为各项制度尚不健全,比如检察机关的民事检察建议书书写不规范、程序不正当,法院回函超期,采纳意见不合理以及法检两家沟通协商不到位等因素,导致民事检察建议制度不能较好的实现其监督职能,有时为了完成法律监督职能,检察机关往往还需要再次启动抗诉方式。这种监督方式的重复适用违背了司法效率的原则,不仅浪费更多的司法成本,还需要耗费更长的时间。由于抗诉方式的强对抗性,法院与检察院两个部门长期以来存在一定的情绪。民事检察建议的出现在一定程度上缓解了两部门的这种情绪。然而这种对立是由于两个部门的工作职责和性质决定的,民事检察建议只能是缓解,并不能从根本上消除这种对立。并且为了保证监督职能,检察机关往往会对没有采纳建议的案件再次启动抗诉程序,这就在既定程度上激发法检两家监督与被监督两个部门之间的对立矛盾。所以,民事检察建议在提高司法效率方面虽然有良好的预期和希望,但是其实际效果并不尽如人意。

综上根据具体的数据和分析,民事检察建议制度反馈和实际采纳情况并不理想,对司法秩序预期的法律效果难以实现,这些都直接表现出民事检察建议实效性不足的问题。

三、从法院角度出发,对民事检察建议实效性存在问题原因分析

(一)大部分民事检察建议书的制作不规范

民事检察建议书的制作应当是统一、严谨的,但《民事诉讼法》仅规定了检察院有权提出民事检察建议书,并未规定抗诉程序的办案规则同样适用于民事检察建议书。同时,《民事诉讼法》对民事检察建议书的文书格式、具体内容以及接收机关回复的格式、具体内容等均无规定。以吉林地区为例,检察院制作的民事检察建议书的质量整体上参差不齐。通过对民事检察建议书进行比对分析,可以看出再审民事检察建议书的制作相对规范,而其他类民事检察建议书的行文则较为随意,缺乏相对固定的文书格式。

民事检察建议书写不规范,在一定程度上就会影响民事检察建议的规范性和严肃性,对法院影响有两方面:首先,民事检察建议书的不规范可能直接影响法院对于该民事检察建议的理解,比如对于民事检察建议的来源问题,到底是依据当事人申请还是依据检察机关抗诉,是再审民事检察建议还是其他民事检察建议,是否经过检委会讨论等问题,都会影响法院作出正确的回函意见。其次,民事检察建议书书写的规范程度,也从另一个方面反映出检察机关对民事检察建议的重视程度,这也同样在一定程度上影响法院接收部门对民事检察建议的重视程度。

(二)法检两家协商程度不够,民事检察建议适用程序混乱

以吉林地区为例,在2014年至2015年,因为法检两家缺少必要的沟通交流,民事检察建议案件接收和发送回函程序不规范等原因,导致检察机关发送民事检察建议案件和法院接收民事检察建议案件数量存在偏差,法院回复率也不高,这明显降低了民事检察建议的实效性。以法院为例,在民事检察建议制度适用初期,在程序上有很多不规范的地方,比如民事检察建议的接收工作到底是立案庭负责还是审监庭负责,民事检察建议的回复期限是全部都是三个月还是只有再审民事检察建议有明确的规定,其他的民事检察建议有不同规定;对于已经经过检委会讨论的民事检察建议的回函,法院是否也要经过审委会讨论;对于检察机关已经发出的民事检察建议书,其不符合提出民事检察建议的条件,法院到底是接收还是退回。这些不确定因素导致各地标准不一致,民事检察建议的接收和采纳情况也就不一致,最终导致民事检察建议的实际效果并不理想,直接原因就是民事检察建议适用程序混乱。

四、从法院角度出发,加强民事检察建议实效性方面的建议

(一)加强民事检察建议审查管理工作,把好民事检察建议案件接收口,高效利用司法资源

吉林省高级人民法院2012年12月20日下发的《吉林省高级人民法院关于深入学习和贯彻实施民事诉讼法修改决定的通知》中明确规定:民事检察建议案件“建议由审判监督庭负责”。在2015年初,吉林市两级法院全部完成了民事检察建议案件的接受归口工作,统一由审监庭负责。并且在三级法院的共同努力下,民事检察建议案件已经全部按照要求进行网上立案录入。

2016年最高院规范案件案号以后,根据最新的规定,再审民事检察建议案件编立“监”字号,而未规定执行民事检察建议和其他民事检察建议应编立的案号,并明确要求检察院提出的民事检察建议并非要求对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书启动审判监督程序的,不得编立监字号案件。这就需要人民法院审监庭做好对执行民事检察建议和其他民事检察建议案件收结案的登记工作。便于法检两院交换工作信息,掌握工作进展,推进工作成效。

同时,人民法院还要进一步加强民事检察建议案件的审查工作,有的法院对再审民事检察建议不做审查,全部进入再审程序,根本上还是对再审民事检察建议案件的性质认识存在错误,导致大量再审民事检察建议案件在进入再审后维持原判,浪费了司法资源。

有的民事检察建议未经审查直接接收,因为不符合民事检察建议的条件,例如对调解书以违反自愿原则提出再审民事检察建议、当事人申请检察监督的案件没有经过法院驳回当事人再审申请前置程序、对经再审程序作出的生效裁判没有提出抗诉而是发起民事检察建议等情况,就给法院进行后续处理带来很大困难,因此为避免浪费司法资源,保证民事检察建议的实效性,法院工作人员必须加强对民事检察建议审查实务的学习,从建议来源、建议内容,建议发起的时间,建议类型等方面严把审查关。

(二)提高回函质量,及时纠正错误

随着民事检察建议案件处理程序的逐步规范,2017年吉林地区对检察机关提出的民事检察建议不予回复的情况已经不存在,但仍存在回函内容格式化,回复内容没有针对性,对民事检察建议指出的问题不做详细调查,对于民事检察建议指出的问题不予纠正,导致检察机关对同一问题反复发送民事检察建议,既影响民事检察建议实效性又浪费司法资源。

对此,法院要注重提高回函质量,要严格按照撰写文书的要求撰写回函。回函要针对民事检察建议提出的问题逐一回复,要详细阐述法院审查认定的事实,充分论述法院做出处理决定的理由和依据,正确适用法律。法院要通过审查检察机关提出的民事检察建议,正确认识自身工作中存在的不足,能够及时纠正错误、弥补瑕疵。

(三)加强法检两家沟通,完善协调管理机制

法检两家要进一步加强沟通、交流,如建立定期沟通协调机制,定期将一段时间内发现的问题进行必要沟通、反馈,以促进监督工作顺利开展及取得实效。法院内部亦应当定期采用通报、简报培训等方式,将本地区、本辖区一段时间内被检察机关提出检察监督建议案件存在的问题进行汇总公布,有效指导审判实践工作,促进案件质效。

五、结语

本文以实证研究为出发点,通过对吉林地区两级法院近三年民事检察建议接受情况、被采纳的数据进行逐年比较分析,从法院的角度出发,总结了在民事检察建议提高实效性过所面临的问题并有针对性地提出了对策。

民事检察建议与抗诉相比,是一种新的检察监督方式,势必会经历与相关制度以及程序、相关部门的磨合过程,民事检察建议在实践中出现的各种问题也是合理和必然的。我们更不能忽视民事检察建议在提高办案效、协调法院与检察院的关系等方面发挥的积极性的作用。在今后的工作中,我们要继续坚持对民事检察建议的分析探讨,不断提高民事检察建议的实效性。

 

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 

此篇论文获得2017年度全省法院优秀司法统计分析课题评选二等奖。

作者简介:

张云江  吉林市中级人民法院副院长

柴冰冰  吉林市中级人民法院干部处法官助理

卢亚城  吉林市中级人民法院审判监督第一庭庭长

责任编辑:赵艺潞
联系我们
地址:吉林市中级人民法院位于吉林市松江东路5号    电话:0432-63070000    传真:62489074    邮箱:jlzy63070000@163.com