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系统管理 全程服务 努力构建法院审判管理新模式
作者:王雨  发布时间:2017-05-19 16:08:24 打印 字号: | |

经过近些年的改革和发展,人民法院围绕审判工作的关键环节和重点部位进行了制度创新与完善,使办案质量与效率都得到了极大的提高。但是,审判管理工作还存在着一些突出问题。审判管理的目的是要建立公开、公正、高效、规范的审判管理工作机制,进一步提高审判工作质量和效率,支持和服务审判工作。因此,审判管理工作应当在维护司法公正、提高司法效率、树立司法公信基础上,努力构建一个“系统管理、全程服务”的运行机制,对立、审、执进行一体化整合,将系统优化与全局一盘棋的审判管理理念渗入到审判过程每一个环节,把审判管理工作提高到一个新水平。

一、审判管理工作应遵循的科学理念

审判管理工作应当遵循现代管理的规律和要求,充分运用计划、组织、协调、控制、激励等管理方法,对各种有效资源进行合理配置,来实现管理目的,达到管理实效。另外,审判工作是运用法律来解决各种社会矛盾纠纷的行为,必须遵循司法工作规律,坚持司法的中立性、独立性、终局性等特性,把握法官队伍建设的根本要求和职业化发展方向,不断提升司法公信力,确保审判工作的目的、功能和价值得到实现。因此,做好审判管理工作,应当坚持以下理念:

1.服务审判。要更好地发挥审判管理的效能,

关键在于管理与审判的切合程度。加强审判管理,一定要围绕审判工作特性来制订管理目的与实现路径,要突出审判工作的中心地位,坚持以保障审判权高效运行、规范司法行为管理重心。审判管理主要定位在监督、督促、指导、服务上,既不能代替被管理者来行使司法权,也不能因管理而影响审判权的行使,要做到服务上到位而不缺位,监督上入位而不错位,审判权行使上有位而不越位,确保审判权力的行使分散而不松散。要正确把握管案与管人的关系,对案件的管理主要通过采集信息来掌握审判权运行态势,从而实现对人的管理;对人的管理,主要通过流程监管,针对容易发生问题的重点环节,强化监督与管理,确保法官公正、高效、廉洁司法。

2.精细管理。常态性、

精细化的审判管理,才能有效防止审判权力的失控,才能对法官行为进行规范。坚持精细化管理,要完善制度体系,对审判工作的每个方面、每个环节,做出严谨、细致的规定,建立一个内容完备、程序严密、措施得当、高效实用的制度体系。即:司法工作人员各司其职,复杂的事情简单化,简单的事情流程化,流程化的事情定量化,定量的事情信息化,各项工作有条不紊,严格按照有关规定办理,真正做到靠制度管人、管事、管案、管权。要确保审判管理的各项规章制度和具体动作必须符合法律规定,符合审判规律,依照审判权的运行程序进行管理,确保审判活动依照法定程序公开、公正、高效、有序运行。要严格司法队伍的监督管理,审判管理与队伍管理紧密结合,将审判工作中的法官行为规范细化为审判管理工作中的有关规范,从程序、实体、行为等方面加强监督管理。

3.以人为本。法官队伍是一支素质较高、

自律性较强、具有独立主体意识的精英群体,简单地命令与服从往往难以被接受和认同,必须坚持以人为本,让法官既能保证工作效率,又能最大限度地减轻工作负担,保证管理效果。坚持人性化管理,一要做到从严与从优相结合,一方面敢抓敢管、严抓严管,通过管理形成正确的工作导向和用人导向,另一方面要充分尊重法官的主体地位,体现关爱、平等、信任、尊重的人文精神,让干警快乐工作、健康生活,激发其积极性和创造性;二要做到监督管理与指导服务相结合,牢固树立“管理就是服务”的理念,变单纯的制约型管理为服务型、监督型管理,对内积极服务法官、监督审判,善于听取法官的意见和建议,通过管理减轻法官的事务性负担,提高工作的效率;对外积极服务当事人,减轻当事人的讼累;三要做到目标管理和底线管理相结合,科学设定审判目标和基本底线,在确保严格公正文明廉洁司法的前提下,力求工作目标的高低适宜,使每名法官都可根据自身实际,找到一个发挥能力、实现价值的空间;四要做到统一管理与自主管理相结合,降低管理的权力色彩,建立实行便于广大干警参与管理的制度机制,增进互动式和自主管理。

4.注重效益。

要注重管理手段和方法的务实管用,力求获取最大的司法效益。一是既要注重管理投人,又要以满足需要为限,舍得在机构、人员、财力、精力等方面的投人,同时充分考虑一些法院特别是基层法院的人员不足、经费紧张、审判任务繁重等实际,防止多头管理、环节过多、重复劳动、标准不一等弊端,解决好重建设、轻利用等问题,减少资源浪费;二是既要考虑管理成本,又要考虑诉讼成本,无论是整体管理模式、制度机制的设计构建,还是细节上的管理手段和方法,都要注重务实管用、简便易行,增强可操作性。三是既要提高管理效率,又要提高审判效率,善于运用信息网络等现代技术手段,提高审判管理的专业化水平和工作效率,同时注意减少不必要的工作程序和事务性劳动,避免因信息录人等事务性工作加大法官工作量,切实促进审判质量和效率的提高。

二、当前审判管理工作中存在的几个问题

1.审判管理的理念不够先进。

法院审判管理工作,更多地强调对法官的约束、控制、处罚,以为审判管理就是排名排序和纠错问责,忽略了审判管理对各项工作的激励和导向作用;以为审判管理就是对法官的管理,忽视了法官在审判管理中的能动性和主体地位。在这种管理理念的指导下开展审判管理工作,很容易走入“为管理而管理”的死角,制度不先进、指标不科学、评估不准确,出台的管理措施违背审判规律,不符合审判工作实际,有的管理措施甚至挫伤法官工作的积极性,影响了审判工作的正常幵展。

2.审判管理的定位不够明确。

2009年“三五”改革纲要提出,要改革和完善审判管理制度,健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制。由于始终没有统一的规范和措施,致使审判管理的定位仍不够明确。实践中,有的法院虽然也在开展审判管理,但职能单一,只搞案件质量评查,其他管理一概不管,效果不明显;有的法院则走向另一面,把一些不该纳入审判管理的纳入审判管理之中;还有一些法院则把审判管理的职责分散到各个部门,形不成合力。这些职责定位不清、职责不明、制度缺失,管理失准的管理严重影响审判管理的效力,进而影响到审判工作质量与效率的提高,影响到审判效果的实现。

3.审判管理的方式方法不够科学

由于我们开展审判的实践经验相对有限,具体管理的方式、方法就不够科学完善。主要表现在:一是管理依据的规章制度不完备,甚至有的规定本身就不规范、不配套,项目不全、功能缺失。二是设定的评估指标不科学。有些指标过于简单,针对性不强;有些指标又过于庞杂,业务部门不易理解,审管部门不便操作。三是管理方法简单,手段单一措施不全,没有充分发挥审判管理“规范、保障、服务”的综合作用。对案件质量的管理,对各项评估指标的综合运用,考虑得不够全面,对审判工作的质量、效率与效果彼此兼顾得不够,只片面强调排名、评先、问责甚至搞未位淘汰。这种单一偏颇的管理手段,难以对法院审判工作的优质高效开展起到正确的导向作用。

4.审判管理的制度机制不够健全

不少审判管理的规范体系仍然不够完善,很多管理事项缺乏必要的规章制度,致使出现管理真空和管理混乱。有的法院虽然制定了种类繁多的审判管理制度,但分类科学、内容全面、操作明确的规则体系没有建立,规则之间缺乏必要的协调与衔接,影响了规则的可操作性与执行效果。实践中,普遍存在制定制度与执行制度相脱节的现象,制度作用没有得到有效发挥。比如,在审判流程管理中,就存在电脑流程与实际办案流程“两张皮”的现象,办案各环节的信息没有及时录入流程管理系统,办案系统无法实时反映办案情况,无法实行实质性的监督管理。

5.审判管理的考核指标设置不够科学。

各地法院总体上已建立起审判管理框架,但总体上仍然是一种粗放型的管理模式,未能覆盖整个审判工作的各个环节,评估考核标准的设置不够具体、不够精细,甚至有的指标不科学。比如,有些法院不加分析的把“发改率”作为唯一质量评估指标,对“结案率”、“生效案件改判率”、“生效案件发回重审率”的使用和判定也过于绝对。

三、加强审判管理工作的科学方法

审判管理从操作层面来说是一门艺术。实现审判管理的目的,正确的理念、健全的制度固然重要,但科学的审判管理方法也不容忽视,必须善于运用具体手段,使审判质量效率可管可控。现阶段,要实现审判管理科学发展,应从以下几个方面做好工作:

1.明确目标,构建科学严谨的审判管理质效体系

1)以树立正确导向为重点科学设置评估指标。科学的审判质量效率评估指标体系和事前明确目标、事中规范引导、事后正确评价的立体管理,有利于引导法官理性支配自己的司法行为,促进审判管理的科学决策。各法院要结合实际,围绕审判质量、效率、效果的基本要求,设定了反映办案质量、效率、效果的核心指标和参考指标并据此把握审判工作运行态势,充分发挥对审判工作的引导作用。同时加强对指标体系系的开发利用,建立相应的数据录入、准确性检查考核、指标数据定期通报和审判运行态势分析等制度,明确工作重点和改进方向。特别是突出化解矛盾的导向,注重把服判息诉率、调解自动履行率、申诉信访率、执行标的到位率等指标纳入评估体系,加大案结事了等效果指标在质效考评中的权重,引导各级法院和广大法官做好化解矛盾和服判息诉工作。

2)以节点控制为重点规范审判流程管理。审判流程管理的价值取向侧重于司法效率,严格的流程管理既可以提高效率,也可以为质效评估提供准确的数据指标。在完善立案排期、送达保全、庭审合议、裁判文书签发、审限管理、结案归档、卷宗移送等各个节点的衔接配合与时限控制的同时,应着重抓好五个方面:一是案件人口,规范立案日期管理,为审限计算提供依据;二是案件出口,统一结案标准,以裁判文书送达曰期为结案日期,解决内结外不结的问题;三是中间环节,严格规范审(执)限延长、中止审理、司法鉴定以及审理程序变更审批,解决隐性超审限问题;四是规范上诉卷宗移送和调卷时限管理,堵塞卷宗移送管理漏洞;五是均衡结案管理,将每月收案、结案实行均衡管理,按季度确定各季的收结案均衡指标,避免出现年初与年终忙闲不均,前松后紧、年底突击结案的问题。

3)以细节控制为重点严格质量管理。审判质量管理手段的功能在于发现问题、纠正偏差、预防错案。司法实践中许多案件是因为办案法官责任心不强、存在这样那样的瑕疵,引发当事人上访申诉。注重细节管理有助于强化责任,提高质量。质量管理的方式主要包括质量评查、裁判文书抽查、院庭长办案把关、发改案件分析讲评与责任认定、庭审观摩监控以及规范自由裁量权行使。关于案件质量评查的范围,在实践中做法不一,有的对所有案件进行评查,有的侧重于对上诉案件、发回改判案件、信访投诉等案件进行评查。由于评查是一种事后监督,主要功能在于把事后评估作为事前引导的宏观手段,从管理效益的角度,实行重点案件评查同样可以达到上述目的。

2.健全组织,构建权责明晰的审判管理责任体系

1)完善层级管理机制。在行政之层面,要建立起院领导宏观管理、部门微观管理和法官自主管理的层级管理格局,明确各个主体的管理权限以及对案件质量效率所应承担的管理责任。其中,各审判业务部门是对审判工作最基础、最直接的管理,重在日常的管理和调度。在业务方面,要界定独任庭、合议庭和审判委员会特别是三者与院长、庭长的关系,正确处理审判职责和管理职责的关系,区分审判事务管理权和审判权的界限,避免交叉重叠或出现管理盲区,解决以往管理中存在的职责不清、职能分散等问题。

2)完善立、审、执协调配合机制。要加强立案、审判和执行三个环节的协作配合,明确在案件不同处理阶段各部门的职能分工,提高案件质量效率,增强化解矛盾的效果。立案环节就要加强与人民调解组织等的衔接,搞好对外分流,同时,对已经受理的案件要把好繁简分流关,加强立案调解,尽量减少进入实际审理阶段的案件;审判环节就要考虑尽可能减少流入执行程序的案件,加大调解结案力度并注意案件裁判的可执行性,对符合诉讼保全条件的依法采取诉讼保全措施,为执行工作打好基础;执行环节要对因审判导致的难以执行的问题及时提出分析和建议,等等。

3)完善上下级法院的审判管理指导机制。在审判管理方面,上级法院更多的是要加强指导和搞好传帮带,通过加强自身管理为下级法院做出示范。另外,还要注重发挥二审、再审和信访工作的职能,实现对案件质量最直接、最有效的监督并结合二审、再审情况,加强对本辖区法院审判运行态势的分析、审判质量效率的评估、审判工作的宏观、重大疑难复杂案件的指导督办,实现审判质量效率的整体调控、协调发展。

3.强化督导,构建动态务实的审判管理保障体系

1)以长效机制为抓手推进常态化管理。加强审判管理,必须解决“需要时重视,日常中忽视”的问题,避免审判管理靠领导是否关注、落实随意性较大等弊端。一是保持制度的稳定性。在随着形势发展变化对制度进行修改完善的同时,必须保持制度的稳定,让干警可以预测自己的行为及其后果,通过稳定的制度确保法律的严格落实,确保法官严格依法办案,确保司法公正。二是把制度落实到日常审判工作中。为抓好日常管理,法院应把流程管理、质量评查、质效分析通报、审判形势分析、庭审观摩、审判指导等工作融人日常工作之中,使静态的制度变成动态的指引。三是强化制度的执行力。要严格制度落实的责任部门、责任人员,抓好责任分解、责任考核、责任追究三个关键环节,建立制度落实责任制和监督机制,真正把制度落到实处。

2)以客观公正的绩效考评激发管理活力。管理更重要的目的是激励人,通过加强司法绩效评估等措施,把奖惩、晋升等与工作业绩紧密结合起来,使法官充分发挥潜力,提高工作质效。要强化绩效考评结果的运用,把反映法官办案数量、质量、效率、效果以及司法能力的指标进行量化评分,作为评定等次、兑现奖惩、评先树优、晋升晋级的主要依据。实践中要正确处理质量效率指标体系与法官业绩考评的关系,审判评估指标转变为法官业绩考评指标时,要科学取舍。

3)以信息技术手段提高审判管理水平。要依靠信息技术手段提高审判信息的准确度,推动硬件和软件的升级完善,对审判、执行管理系统和司法统计系统进行整合、实现对接,以统一数据采集来源。要依靠信息技术手段提高审判信息采集、分析、传递、运用能力,全面掌握审判执行工作运行态势并实现对审判执行全程跟踪和动态监督,避免人为因素对审判活动的干扰,提高管理的公开度和透明度,解决传统管理方式看不见、管不到的问题。要依靠信息化解决传统管理方式无法解决的司法服务问题,如网上预约立案、远程视频提讯、证据展示、网上查询等,为当事人提供更好的服务。

审判管理事关司法公正与效率,事关人民法院的科学发展,事关司法改革的成效。审判管理是一项复杂的系统工程,不是几个人员、几项制度、几项活动、几天工夫就能做好的工作,不能一蹴而就。当前我们的首要工作,就是要从实际出发,深刻总结实践经验,深化理论和实践研究,在正确面对现实的情况下,探索建立有中国特色的审判管理体系,推动人民法院工作科学发展,使之成为司法改革的内生动力。

责任编辑:赵艺潞
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